专家观点 | 基于“三线”统筹划定的耕地“三位一体”保护格局优化思考 » 北京新兴华安智慧科技有限公司-凯时kb88手机客户端
导读
引 言
“耕地是粮食生产的命根子”，习近平总书记曾用“像保护大熊猫一样保护耕地”的形象比喻来强调保护耕地对于粮食安全的极端重要性。进入新时期，我国耕地保护环境面临复杂而深刻的变化。一方面，当今世界正经历百年未有之大变局，席卷全球的新冠疫情成为全球粮食危机的催化剂。我国粮食生产在资源约束、需求增长、结构性矛盾等多重压力下将处于“紧平衡”长期态势。另一方面，我国耕地总量趋减、质量不高、生态退化以及非农化、非粮化等系列突出问题短期内难以根本解决。新型城镇化、工业化的持续推进还会不可避免地挤占部分耕地；加之人民多样化的美好生活向往需要调整结构和退耕增绿等。可以预见，在保建设发展和保粮食安全的双重压力下，我国耕地保护形势将更为严峻。
1.耕地“三位一体”保护的演进背景与时代意蕴
保障粮食安全和保护耕地始终是我国政府高度重视的头等大事。特别是改革开放以来，随着人地关系的日趋紧张与生态环境的日益恶化，耕地保护历经了从严控耕地流失，到占补平衡与质量建设并举，再到数量、质量、生态“三位一体”保护的维度跃升三个阶段，有着内在的历史和现实逻辑。
1.1.1耕地流失严重催育了耕地保护基本国策的诞生
1978年后，经过短短几年的改革开放，我国城乡建设面貌发生了翻天覆地的变化，但随之带来的各项非农建设乱占耕地、滥用土地的现象极为突出。有的省一年减少一个中等县的耕地面积，有的城镇郊区农民几乎无地可种。有资料显示，1978-1985年间全国耕地净减少3810万亩。虽然土地承包经营制极大地释放了农村生产力，吃饭不成问题，但耕地大量流失引发的社会问题却催生了保护耕地的基本国策。1986年3月，中共中央国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》指出，“这种情况如果继续发展下去，将会给国家建设和人民生活造成严重后果，贻害子孙后代，必须迅速制止”。提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”。
1.1.2耕地逐减趋势下划定基本农田保护区成为优先选择
随着改革开放深入推进，全国掀起了房地产热、开发区热和基础设施建设热，大量耕地被侵占，1986-1993年间全国年均净减耕地465万亩。无地可耕、经商弃耕等导致粮食生产出现波动，加之“布朗冲击波”影响，中国的粮食安全成为世界关注的话题。面对耕地总量逐减的严峻现实，为维护国家粮食安全和社会稳定，优先保护好优质耕地，保障口粮田的绝对安全成为优先选择。1994年10月，国务院适时发布并施行《基本农田保护条例》，设立了基本农田保护区划定、占用审批、损失补偿、闲置荒芜与破坏处罚、地力保养等制度。全国按照质量从优划定的基本农田覆盖了八成以上的耕地。2008年召开的十七届三中全会提出对基本农田实行永久性保护。从此，永久基本农田成为了不可逾越的红线标志。
1.1.3生态环境恶化要求树立耕地 “三位一体”保护理念
优质耕地和生态空间占用过多、生态环境破坏是我国经济高速增长付出的沉重代价，不仅严重损害了耕地数量、质量依存的生态根基，而且危及到了我国的食物安全和经济社会可持续发展。2011年9月，时任国务院总理温家宝视察国土资源部时指出，我国资源利用效率低和环境污染严重的问题尚未根本扭转。要充分认识资源是数量、质量和生态三者的有机统一，在做好数量管控的同时，加强质量管理和生态管护。自此，我国耕地数量、质量、生态“三位一体”保护理念正式确立。2017年，中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见中提出，要“着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”。
1.2.1 落实藏粮于地的应有之义
藏粮于地，意味着要确保足够数量的耕地以确保粮食潜在产能，但并不追求所有耕地的全勤生产来满足粮食产量的不断递增，而是在粮食相对充足时，通过合理轮作休耕、生态修复等方式，让过度利用的耕地恢复健康。在粮食紧缺时，迅速调整种植结构恢复粮食生产以满足需求。土地休耕虽然暂时不生产粮食，但休耕后还可提高地力和生产能力，实际上等于把粮食产能储存在土地中。
藏粮于地改变了我国藏粮于仓、藏粮于民的传统做法，是新时期统筹经济发展、生态建设，有效应对非农化、非粮化的耕地保护战略创新，与耕地“三位一体”保护在理念上高度契合，体现了藏粮于地的应有之义。
1.2.2 建设生态文明的基础之策
耕地的生态功能集中表现在气候环境调善、废弃物处理、水土保持、土地沙化和次生盐渍化防治等方面。我国耕地约占陆域国土面积的13.32%，集中连片的广布于人类活动集聚区周围，不仅是生态国土基底的主要构成，而且深刻影响着区域人居环境质量。良好的农田生态、丰富的生物多样性和地域性的农耕文化等有机构成的美丽田园，承载着浓厚的乡愁，成为农村发展新业态助推乡村振兴的新动力。
目前，处于“三期”叠加的我国生态文明建设要实现新进步、取得新成效，应高度重视耕地生态功能建设。尤其是对广布于地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区、土地过度利用区的耕地实施合理轮作休耕和生态修复，具有藏粮于地和改善生态环境的双重功效，理应成为生态文明建设提速落地的基础之策。
1.2.3 实施用途管制的关键之举
我国的用途管制始于上世纪90年代初的城市建设工程规划许可。1998年修订的《土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度”，“严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护”。2015年，中共中央国务院在《生态文明体制改革总体方案》中提出，“构建以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决优质耕地和生态空间占用过多等问题”。2019年在《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出，“对所有国土空间分区分类实施用途管制”。可见，严格保护耕地既是用途管制的初衷，也是目的。未来，坚决遏制耕地“非农化”、从严控制耕地转为其他农用地将成为分区分类实施国土空间用途管制的关键之举。
2.耕地“三位一体”保护格局优化路径与策略
基于“三线”统筹划定的耕地“三位一体”保护格局优化，是建立在正确处理耕地保护和经济发展、生态建设关系基础上的资源综合利用、区域统筹、功能协同的全链条系统工程，是目标、布局与策略的全方位优化。
国土空间规划中统筹划定的三条控制线，本质上，永久基本农田是代表耕地精华的口粮田，事关口粮绝对安全的生存线；生态保护红线是具有特殊重要生态功能的国家生态安全屏障，撑持国土空间可持续发展的生态线；而城镇开发边界则是经济社会活动高度集聚的空间载体，支撑高质量发展的保障线。三条控制线互为条件、彼此支撑，其博弈关系决定了三线划定的优先序问题不可回避。
图1 三条控制线关系图
安全是发展的前提。作为人类赖以生存的基本生产资料和事关国家安全、社会稳定的战略性资源，耕地尤其是永久基本农田必须得到优先保护。同时，发展又是安全的保障。新时期的高质量发展应努力塑造有利于保护耕地的环境，夯实发展基础。总之，破解“四化”同步发展用地与扎牢耕地保护篱笆这对长期存在的矛盾，必须立足于十几亿人口要吃饭这个最大的国情，尊重区域间发展不平衡不充分和主体功能差异的客观现实，以优化耕地“三位一体”保护格局为突破点，优先落实生存线，因地制宜处理“三线”落地过程中的冲突。
耕地保护格局优化的实质是人地关系调整、空间布局调治和管控体系调理的有机融合，需要摸透现状、把准趋势、落地目标、管控到位。应遵循的国土空间规划路径如下：
首先，全面透彻分析耕地现状是优化耕地“三位一体”保护格局的前提。尤其是市场经济环境和生态文明建设背景下，非农化、非粮化导致耕作层破坏甚至功能丧失的耕地，化肥农药过度使用造成土壤污染和功能退化的耕地，生态脆弱区、河湖地带、地质灾害区存在的非稳定耕地，以及重点生态功能区内的耕地等，都是影响“三线”统筹划定和耕地布局调整的重要因素。
其次，耕地供需预测是综合平衡生态空间与城镇空间需求、制定耕地保护目标的依据。基于保障粮食安全的预测方法建立在一个相对封闭空间系统、与外部不发生粮食贸易的基本假定前提下。显然，该方法仅适用于国家总体粮食安全保障视角下的耕地保护目标制定及约束性指标合理分解，也能够为评估一定行政区域粮食安全程度、人地关系紧张度进而实施差异化的耕地保护政策提供决策依据；基于保障科学发展的预测是通过测算规划期内城镇、交通、水利、能源等各项建设占用、生态退耕、农业结构调整、自然灾害损毁等因素造成的耕地减少量和土地综合整治补充耕地量，经综合平衡后确定耕地保护的数量目标。该方法可用于评估上位规划下达保护指标的合理性，精准布局占补平衡项目。
最后，在国土空间规划中耕地保护目标落地的关键是 “保足、保优、保实”。即本级规划落地的耕地保有量和永久基本农田保护面积不能少于上位规划下达的保护指标，并按照总体稳定、质量从优原则，落实到图斑，确保图数一致，量质相符，实现优质耕地优先保护并能保尽保。
图2 耕地“三位一体”保护格局优化路径图
耕地数量、质量、生态是有机统一体，数量是基础，质量是基石，没有质量的数量毫无意义，而二者都建立在生态基底之上。优化耕地“三位一体”保护格局，既要稳定基础，又要巩固基石，更要夯实基底。
端牢中国人的饭碗，首要的是坚守耕地数量红线，这是 “藏粮于地”的核心要义。从我国耕地变化的动因分析，控制建设占用、遏制非农化、力争占补平衡是稳定耕地数量基础的基本途径。
考虑到人增地减的趋势和占优补优的难度，未来保障14亿人的食物安全并过上美好生活，迫使我们必须在提高耕地质量上做文章。我国2/3的中低产地蕴藏着巨大的粮食产能，是“藏粮于地”的最大潜力所在，无疑将成为提升耕地质量的主攻方向。而全面推进国土综合整治，大规模建设高标准农田，加强建设占用耕地耕作层剥离再利用，则是巩固耕地质量基石的重要手段。
3.相关问题思考与建议
统筹划定三条控制线与优化耕地保护格局互为基础。因而，有必要针对“三线”落地中的相互冲突及耕地保护体系中的薄弱不足展开进一步思考并提出相应建议。
统筹划定中出现的生态线与生存线重叠问题，有多方面的原因。首先，这部分耕地是长期垦殖的客观存在，在特定历史环境下起到了维持生存发展的作用。其次，原有生态线和生存线的划定分属不同部门主管，划定时间和要求不一样。第三，对生态保护红线的内涵理解和外延界定存在一定弹性，且支持划定的要素精度不足。最重要的是，没有根据区域主体功能不同而提出差异化的处置原则和办法。
生态空间和农业空间的主体功能决定了生态线和生存线的重叠处置应有利于国家主体功能区战略的精准落地。因此，对于农产品主产区，在不影响自然保护地核心区功能的前提下，应以周边耕地能保尽保为原则划定生存线。反之，在生态脆弱敏感区，应以提升生态系统稳定性为出发点划定生态线，其中的耕地能调出尽量调出。必要时还应修正耕地和永久基本农田保护指标，杜绝出现实有耕地与保护任务“倒挂”现象。同时，应提高两线划定的科学性和精准性，避免人为因素造成重叠。
现有耕地特别是优质耕地与城镇发展空间高度重叠是“双评价”的普遍结论，也是保障线与生存线协调划定的难点。因此，选择合理的划定方法来确定合理的城镇用地规模与边界尤为重要。
不同发展阶段、不同地域及不同规模的城市对空间的需求不同。处于中期城市化阶段的城市，人口吸聚力强，人口城市化必然带来土地城市化和城市空间规模扩张；再城市化的城市，将致力于存量挖潜和品质提升的内涵发展，进入了空间零增长的稳定状态；对于一些收缩型城市，随着资源耗竭、产业衰落、人口外流，城市本身“囤积”了大量存量空间有待消化，空间扩张动力不足。因此，应充分正视城市间发展的不平衡与不充分，严格按照资源承载能力和以人定地方法，合理框定总量，严格控制增量。空间布局要尽力避开集中连片优质耕地，防止处于不同发展阶段的城市采用“一刀切”的划定方法。
毫无疑问，几十年来的经济发展确实在一定程度上淡化了粮食安全风险意识，但当下全球性粮食风险上升，警示我们必须以生存立命的危机感，切实把新发展理念落实到一张蓝图中，着力从源头上完善耕地管控体系。（1）强化耕地红线效力，制定耕地保护“负面清单”，控制城镇空间无序蔓延。（2）实施存量优先，促进城镇低效用地再开发，把“增存挂钩”、节约集约作为控制建设占用耕地的第一选择。（3）探索建立更为公平合理的建设用地包括占用耕地指标分配和节约、结余指标有偿交易机制，处理好区域之间、城乡之间“因地生财”造成的发展不平衡与耕地保护责任不平衡。这应是促进共同富裕的可行之道。（4）构建“三位一体”保护导向的多元可量化考核体系，促进由单一数量考核向量质、产能、生态、节约集约与存量挖潜的全面综合考核转型。
实践证明，以统筹解决耕地碎片化、布局无序化、利用低效化、生态质量退化等问题为出发点的全域土地综合整治，通过重塑美丽乡村、促进要素流动，发展现代农业等，使广大农民有了实实在在的获得感，极大地激发了他们保护耕地的主体和主动意识。同时，通过山水林田湖草综合治理，实现了耕地质量提升、生态改善、面积增加和占补平衡，成为新时期全面提升耕地 “三位一体”保护水平的有效手段。
结 语
实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护是落实藏粮于地、建设生态文明和实施用途管制的题中之意。优先落实生存线是打开三线统筹划定这扇旋转门的突破口。全面把握现状、准确预测未来、精准落地目标是优化耕地“三位一体”保护格局规划路径的三个关键节点，而强化数量管控、质量管理和生态管护则是优化的基础、基石和基底。鉴于“三线”统筹划定中的突出问题，提出了基于空间主体功能和城市发展阶段处理生存线与生态线、保障线冲突的原则性方法。针对耕地保护体系中的薄弱不足，从完善管控体系和推进综合整治两大方面给出了相应建议。