专家观点 | 控制性详细规划的缘起、演进及新时代的嬗变 » 北京新兴华安智慧科技有限公司-凯时kb88手机客户端
原文刊登于《城市规划》2021年第45卷第1期，转载时有缩减。第一作者高捷，北京新兴华安智慧科技有限公司副总规划师，高级城市规划师，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生。
具有中国特色的城市控制性详细规划（以下简称控规）已经有约40年历史。在我国经济社会转型的背景下，控规的缘起和制度化显然有其特定的成因，规划学界和业界曾经做过诸多研究。在实践中，控规衔接了规划编制与规划管理，它使得规划战略得以落地，为城市开发和工程设计提供技术准则，为规划管理提供法定依据；此外，它也是地方政府出让国有建设用地使用权的前置性条件。
在理论研究和地方实践的基础上，这个阶段的国家规划立法工作也有了新的突破。2007年10月《城乡规划法》颁布，首次在国家法律条文中规定了“详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”；法律条文还阐明，出让国有土地使用权、办理建设工程规划许可证等均要“依据”或“符合”控规，从而赋予了控规对规划行政管理的法定拘束力。
《城乡规划法》建构了以“控规”为核心的规划许可制度。相对于《城市规划法》的规划管理赋权取向，《城乡规划法》具有明确的“控权”取向和安排，即强调对行政管理行为的法律控制，如明文规定“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”（第七条）。关于控规的法律效力，该法规定了依据控规为国有土地使用权出让合同提出规划条件，“未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”（第三十八条）；还规定了依据控规核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（第三十七、第四十条）。可见《城乡规划法》颁发施行后的控规，已经成为了国有土地出让和规划许可审批的羁束性依据。
《城乡规划法》规定的控规审批主体为城市人民政府（镇的控规则为镇的上一级政府），而不是政府规划主管部门；控规编制、审批和修改均须遵从法定程序和要求。此外法律还赋予了公众在规划审批、修改和实施中的参与和监督权利；规定了因控规修订造成权利人的合法权益损失，应依法给予补偿。可见《城乡规划法》创设的控规制度具有系统性，覆盖了控规编制、审批、实施、监督及救济的各个环节。随后出台的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2011年），则是进一步细化和完善了控规编制、审批、实施、监督等环节的操作性规则。
新时代的全面深化改革，不仅意味着空间治理目标和理念要直面城乡经济和社会领域的诉求，还需要以法治思维和法治方式来建设治理体系，以增强空间治理的效能。随着国家空间规划体系的整体重构，控规也迎来了嬗变的新契机。
2019年中央作出了“建立国土空间规划体系并监督实施”的决策部署，相关的研究工作和制度建设必将进入一个新境界。根据《若干意见》，“在市县及以下编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”。《若干意见》中所述的详细规划功能，基本同于现行控规，因而本文从学术讨论角度仍将其称为“控规”。
在全面推进依法治国家的方略下，“法治精神”与“强化规划权威”具有内在一致性。《若干意见》明确要求，“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划”；“下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划”。据此原则，控规的编制和修改要以批准的市县及乡镇国土空间总体规划为依据，细化落实总体规划中的“规划约束性指标和刚性管控要求”。总体规划中的“强制性内容”具有明确无误的法定羁束性，须在具体开发建设行为中得到遵守和贯彻。但这并不意味着只有“自上而下”的执行；在落实“上下传导”的同时，仍要非常重视地方的具体条件，并积极为地方发展和治理服务。
“上下传导”机制的关键，是将上位规划的约束性指标和底线管控要求，包括“定线”和“定量”规定，在控规中落地并付诸实施。因而要梳理和明晰控规的指标体系和各类管控边界，为规划行政管理提供明确的依据及合理的裁量空间。比如，借鉴一些城市的经验，将控规编制成果分为“法定文件”、“技术文件”和“说明文件”，并以适当方式公开。关于“上下传导”及管理中的“裁量权限”的阐述必须是“充分且明白”；除了图纸和指标体现上位规划和规范的硬性规定外，在规划文件中还应解释规划制定的背景及关键性赋值的意图。其目的在于为规划行政管理决策提供明确的政策依据和专业指引。
首先，乡村地区承载着生态、生产、游憩、居住以及文化传承等多元功能，有着多重治理要求。全覆盖的乡村控规既要指导乡村建设，又要细化落实上位规划的“三区三线”等刚性管控要求；其工作重点不应囿于指导农房建设或是建设用地指标“腾挪”，而是要以对乡村空间资源的合理配置为目标，探讨如何将保护目标和发展振兴诉求转换成对各类用地的管控措施。
其次，要适应土地制度的改革趋势。法律允许集体经营性建设用地“入市”，既打破了以往政府垄断土地供应的格局，也改变了以往那种基于土地“征收-出让”主导的规划实施机制。根据2019年版《土地管理法》的有关条款，“规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，并要签订书面合同，载明包括“土地用途、规划条件”等权利义务（第六十三条）。这一改革彰显了乡村规划对于集体土地流转的规制作用，实际也“倒逼”了乡村控规制度建设，亦即需要为集体经营性建设用地出让、出租等提供规划指引。
最后，相比城镇建设区，乡村的地域差异性极大，乡村控规的定位和作用范畴、空间尺度、编制方法、管控策略等也必然各异；城市的控规经验显然难以直接套用到乡村。这些都是非常现实的挑战；在一定意义上，技术细节决定成败。因而，乡村控规的制度创新和技术规则研发，是当下一项紧迫而又艰巨的任务。
二是细化和优化规划管理范式，以适应多种空间使用方式。从各地的实践看，存量空间的再利用，除通过政府主导的收储和规划开发后再出让的方式外，还有零散用地整合、物业修缮及运营调整、局部土地功能改变等多种类型。具体可根据空间利用活动和项目重要程度，形成控规实施中的“依规范”和“依评估”两种管理模式。前者是指规范性文件和法定的规划编制成果，可为小型改造项目提供“菜单式”指引，涉及规范和引导行为的类型、规模和比例等；后者是指情况较为特殊的、或是涉及规划调整的项目，需要先评估改造工程是否符合规划原则，以及是否会对周围环境产生不利影响。
三是改进规划治理程序和决策机制。对于权利关系复杂或具有重要战略性意义的存量空间，应加强投资效益、产业生命周期、土地开发经营综合影响等规划前期论证；建立规划“动态”评估与调控机制，适时发现具体地块开发对整体空间结构的影响。由于我国实行“控规 规划许可”的建设管制方式，应充分发挥“实体性”和“程序性”双重控制的优势；同时，控规的刚性要素设置要适度，并非越多越严越好。根据“精准施政”的原则，应赋予基层规划管理机构一定裁量权限，以利于提高管理效率。
