专家访谈 | 乡村振兴背景下，全域土地综合整治的转型发展及路径选择，听听伍博士怎么说 » 北京新兴华安智慧科技有限公司-凯时kb88手机客户端
伍黎芝，北京新兴京华国土规划设计研究院院长，博士（后），研究员
伍博士回顾了近二十年来土地整治的发展演进和全域土地综合整治的重大背景，认为土地整治是土地合理利用和永续利用不可或缺的重要手段和必然要求。在不同时代不同发展阶段，土地整治的目的、要求、重点和形式都有所不同。与过去二十年来的传统农村土地整治比较，全域土地综合整治的理念、导向、对象、目标、手段、模式等方面都在与时俱进。
全域土地综合整治以目标导向为主，以乡镇为基本整治单元，以田水路林村和山水林田湖草全要素为整治对象，以优化乡村空间格局、为乡村产业兴旺和生态宜居提供适配空间为整治目标，以工程措施、生物措施、农艺措施、自然恢复作为主要的整治措施，采取涉农财政资金整合、社会资本聚合、多元化补偿资金组合的资金筹措方式和政府组织、部门协同、企业、村集体以及农民个人共同参与的实施模式。
全域土地综合整治对实施乡村振兴战略的响应不是单向被动的,而是有着双向的作用机理和紧密的内在联系。一方面，乡村振兴为农村土地整治转型发展提供了新的重大历史机遇，是全域土地综合整治的大平台。另一方面，全域土地综合整治通过对乡村人地关系的再调整和乡村“三生”空间的再塑造，成为了助推乡村全面振兴的有效抓手。全域土地综合整治作为乡村振兴的空间载体，必然要求优化重构乡村空间格局，以适应乡村振兴带来的发展格局的全面变革，支撑乡村地区的高质量发展和广大农民群众的高品质生活，为乡村振兴提供高品质的适配空间支撑。
可以说，全域土地综合整治的实质就是通过调整空间结构，改善空间组织，强化空间功能，提升空间品质，优化空间格局，合理组织乡村空间利用，为乡村振兴提供高品质的适配空间支撑，高度契合了乡村振兴对国土空间的需求响应。乡村振兴背景下的全域土地综合整治试点，旨在新发展理念引领下探索乡村空间治理助推乡村振兴的发展模式，以及实现农村土地综合整治“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的路径选择。
伍院长表示，乡村振兴战略落地，需要国土空间支撑。因此，深刻理解实施乡村振兴战略的内在涵义和本质需求，有利于全域土地综合整治遵循乡村振兴战略需求导向分类施策，高效推进。
“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，既是乡村振兴的总体要求，同时也蕴含着乡村振兴战略的丰富内涵。其中，产业兴旺是重点，生态宜居是关键，将对乡村空间结构、布局、品质以及格局产生深刻影响和实质需求。
产业兴旺，首先是农业兴，这是由农业的基础地位和乡村空间的主体功能所决定的。因此，大力实施藏粮于地，大规模建设高标准农田，稳定耕地数量，改良土壤，提高地力，促进农业规模化经营、集约化利用和特色化发展，提升粮食综合生产能力，保障粮食和主要农产品供给安全，推动农业由增产导向转向提质导向，应是全域土地综合整治的首要任务。其次是二三产业旺，这是乡村振兴的活力所在。充分发挥乡村资源的丰富性、文化的独特性、绿水青山的生态性等优势，挖掘乡村多种功能和价值，大力发展休闲农业、乡村旅游和农村电商等新产业新业态新模式，必然要求全域土地综合整治通过对全域空间结构与布局的优化，保障农村二、三产业的发展空间。
伍博士认为，实施乡村振兴战略无疑将带来乡村地区社会经济、人地关系与空间格局的深刻变革。作为助推乡村振兴的重要手段，全域土地综合整治必须以新发展理念为指引，在承继土地整治优良传统的基础上转型发展，更好地服务和支撑乡村振兴战略实施。
首先，应突出目标导向。全域土地综合整治应以建设形成集约高效、宜居适度、山清水秀的乡村空间格局为目标导向，形成生产、生活、生态相协调的空间格局，以优美环境吸引城市人才、资金和产业落地乡村，促进乡村振兴和城乡融合发展。其次，应强化空间治理。全域土地综合整治作为实施国土空间规划的平台，统一行使用途管制和生态修复的抓手，向空间治理转型是完善空间治理体系和提升空间治理能力的需要和手段。三是，应以农民为中心。保障和增进广大农民的土地权益是全域土地综合整治的核心，应设计合理的土地产权制度，重视传统农耕文化的传承与保护，发展人地和谐的生态产业模式，引导广大农民从事环境友好型生产经营活动。
伍院长指出，目前资金问题已经成为全面推进全域土地综合整治、助推乡村全面振兴的最大约束。面对乡村振兴任务的长期性、艰巨性，应立足当前发展阶段，科学评估地方财政承受能力、集体经济实力、社会资本动力，以及乡村资源优势和产业发展潜力，创新和拓宽全域土地综合整治筹资机制和渠道。
伍院长表示，全域土地综合整治目前仍处于起步阶段，反映出来的问题不少，涉及全域整治涵义理解、农民主体意识、规划约束指导、多功能多尺度空间组织模式探索、政策整合与创新、技术规范等方面，需要在实践中不断总结、改进和完善。
首先，需要强化“全域”整治理念。全域土地综合整治绝不是农用地整理、农村建设用地整理和生态修复的简单叠加，而是把整治区域山水林田湖草作为一个生命共同体，需要充分考虑各类要素之间的关联性及其内在规律，实施全域规划、整体设计、综合整治，形成田水路林村井然有序，自然景观、农田景观、村落景观融为一体的乡村空间格局，进而实现生态效益、经济效益和社会效益的综合最大化。
其次，需要强化农民主体意识。增强农民的主体意识，发挥农民的主体作用，是推进全域土地综合整治工作中必须重视的一个现实问题。既要让农民对家乡的美好期待与憧憬转化为对全域整治的主动参与、积极推动，更要让农民能够切实“共享”到土地整治带来的获得感。
第三，需要明确规划实施传导机制。明确乡镇国土空间规划、村庄规划和全域土地综合整治（专项）规划及其整治功能单元（或以行政村为单元）工程规划设计”的传导方式，应发挥全域土地综合整治“专项规划”的对整治工程整体布局的控制性作用，强化规划的层级、功能、差异控制引导，实现全域土地综合整治的总体目标在空间维度、时间维度和功能维度上的精准“落地”。
第四，需要整合完善和创新政策激励机制。比如，立足于生存性需要和发展性需要两个层面，构建粮食主产区发展补偿机制，或基于生态保护修复的公益性和提供产品的公共性，可尝试征收生态服务有偿使用费或生态税，或者借鉴城市国有土地使用权有偿有限期使用制度，创新农村土地使用制度，以全面推进全域土地综合整治。
第五，需要规范实施程序与技术标准。首先，鉴于全域土地综合整治的复杂性，有必要开展全域土地综合整治预可研。其次，可基于农用地整理、建设用地整理和生态修复分类整合已有技术标准和规范要求，明确适用情况，指导当前开展技术设计。最后，涉及到政策性强的问题，需要明确操作程序与内容要求，涉及到重点监测和评价指标的问题，更需要明确的技术标准。
未来，全域土地综合整治转型发展之路将走向何方，让我们共同期待，共同见证！同时，也欢迎大家踊跃留言，商讨交流。